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注册会计师法修订再启动专家提多条建议

[日期:2016-03-11] 来源: 作者:记者滕娟 [字体: ]

据了解,2014年8月,《注册会计师法》曾进行了小幅度修改,在会计师事务所设立审批方面进行了简政放权,提高了行政审批效率,对激发市场活力、优化审计资源配置发挥了一定的作用。但从行业根本大法的角度而言,修订结果与业内的期望仍存在着较大的差距,业界大呼“不解渴”。那么,现行的《注册会计师法》还有哪些需要修改的地方?如何修改?本报记者就此采访了业内专家。

《注册会计师法》是为了发挥注册会计师在社会经济活动中的鉴证和服务作用,加强对注册会计师的管理,维护社会公共利益和投资者的合法权益,促进社会主义市场经济的健康发展而制定的法律。现行的《注册会计师法》是第八届全国人大常委员会第四次会议于1993年10月31日通过,自1994年1月1日正式施行的。多年来,该法的大部分内容已经不适应行业发展和市场需求,业界一直呼吁重新修订完善。近期,财政部会计司发布《2016年工作要点》也称,将全面贯彻依法治国方略,加大会计秩序整饬力度,组织修订《会计法》、《注册会计师法》。

建议1:应做好与其他相关法律的衔接

现行的《注册会计师法》共七章四十六条。具体章节内容为:总则、考试与注册、业务范围和规则、会计师事务所、注册会计师协会、法律责任及附则。

中国政法大学民商经济法学院教授李美云在接受《财会信报》记者采访时表示,《注册会计师法》的再修订应在以下方面有所改进。

第一,立法目的。现行《注册会计师法》法律定位不清晰,不能仅仅将该法定位为管理法。应结合目前会计师事务所的发展现状及未来发展趋势,准确定位立法目的。

第二,会计师事务所的组织形式。《合伙企业法》修订后,对会计师事务所的组织形式要重新进行规范,与当前会计师事务所的组织形式及未来事务所的发展相匹配,同时具体规范不同的组织形式在规模、人员及法律责任方面的要求,做好与《合伙企业法》及《公司法》在该方面的衔接。

第三,注册会计师执业。目前法律规定的是杜绝个人执业,在实务中业务承接执行主要以团队的方式进行,因而在涉及执业质量监管、执业质量评价、执业责任落实时,要充分考虑事务所与注册会计师的责任分工,应通过立法的方式规范会计师事务所审计质量,结合会计师事务所组织形式的变更,完成事务所的市场化管理和监管。

第四,应独立审计准则的法律地位及业务规范。应与会计师事务所具体业务相符(《注会法》第二十一条规定),重点研究如何规范才能发挥其应有的指导作用。

第五,法律责任。现有注册会计师法仅仅规定了行政责任,对民事责任问题应结合《公司法》、《侵权法》和最高人民法院出台的司法解释进行衔接和增补,增加和完善会计师事务所和注册会计师的民事责任制度。

此外,《注册会计师法》的修订,应做好与其他相关法律的衔接,尤其是与《会计法》的衔接。

北京大学法学院教授刘燕在接受记者采访时表示,《注册会计师法》修订时,一个需要考虑的问题是,对外提供会计资料和档案及向境外提供审计报告检查,与我国的保密制度如何对接。另外,对于注册会计师的检查和处罚体制,是以注册会计师协会的行业自律为主还是由以财政部为代表的政府进行检查和处罚为主,政府监督和行业协会自律管理之间的关系怎么协调?这也是比较有争议的问题。还有,法律责任中的有些条款应进一步完善,对注册会计师执业过程中出现的执业瑕疵如何处理也需要进行修订,但这部分内容更多的是在文字上的修订。

建议2:应增加对债权人和员工的权益维护

重庆理工大学教授王海兵提起《注册会计师法》的修订,他的话匣子一下打开了。王海兵认为,会计信息不只是支持投资决策,还可以应用于信贷决策、劳工决策、税收征管决策等。因此,现行《注会法》第一条提到立法目的时称,维护社会公共利益和投资者的合法权益,其实这里不应只考虑维护社会公共利益和投资者的合法权益,对于债权人、政府部门、员工等重要利益相关者也应包括在内。应将利益保护对象的范围进行必要扩展。这样做虽然从法律层面增加了注册会计师可能承担的责任和风险,但契合国情和企情,能够强化注册会计师的责任意识、风险意识和职业胜任能力,提高会计师事务所的服务水平,同时也有助于会计师事务所针对不同的利益相关者的信息鉴证与服务需求探寻业务增长点。

现行《注会法》在有关注册会计师考试和注册的规定是,具有高等专科以上学校毕业的学历,或者具有会计或者相关专业中级以上技术职称的中国公民,可以申请参加注册会计师全国统一考试;具有会计或者相关专业高级技术职称的人员,可以免予部分科目的考试。

王海兵认为,此条款中的措辞不够清晰,失之严谨。更为精准的表达是,具有高等专科以上(含专科)学校毕业的学历,或者具有会计或者相关专业中级以上(含中级)技术职称的中国公民,可以申请参加注册会计师全国统一考试;具有会计或者相关专业高级技术职称的人员,可以免予部分科目的考试。相关专业高级技术职称和具体免予考试的科目,或者在法律条文中明确规定,或者阐明由国务院制定实施条例另行规定。

建议3:将税务鉴证纳入注会业务范畴

现行的《注会法》第三章《业务范围和规则》中的第十四条,对注册会计师承办的审计业务事项进行了规定:(一)审查企业会计报表,出具审计报告;(二)验证企业资本,出具验资报告;(三)办理企业合并、分立、清算事宜中的审计业务,出具有关的报告;(四)法律、行政法规规定的其他审计业务。

王海兵指出,上述的其他审计业务的表述显得很模糊,建议将税务鉴证、税务咨询、税务服务纳入注册会计师的业务范畴,或在本法的实施条例中予以明确。政企分离后,政府和企业之间更多的是税务关系。如果不能从事涉税鉴证业务,中小会计师事务所的生存和发展前景堪忧。他建议,当前比较务实的处理方案包括:一是从顶层设计上解决注册会计师和注册税务师的发展定位问题,考虑是否有必要进行合并;二是不合并,但减少政府的行政干预,实施市场化管理,鼓励他们在涉税鉴证业务领域“会师”和竞争,将选择权交由市场和客户。此外,对从事证券业务的会计师事务所、注册会计师的资格条件、工作内容和权利、义务等也应有所涉及。

注册会计师独立性问题一直备受关注。由于代理问题及体制机制的原因,审计三方关系人(审计人、被审计人、审计委托人)在实践中存在错位、缺位或者越位等问题,审计付费方和审计受益方不能合一,由此导致的审计不作为、企业与审计合谋不在少数。现行的《注册会计师法》第十六条规定,注册会计师承办业务,由其所在的会计师事务所统一受理,并与委托人签订委托合同。

王海兵认为,此条在责任和处罚上强化了审计约束,但并未在委托人和付费等敏感问题上做出创新的制度安排,因此对于保障审计独立性的内生性动力是不足的。

建议4:应加强注册会计师权益保护

注册会计师行业是典型的“人合”行业,对人力资本素质要求较高,劳动强度也很大。相对于投资者(合伙人)而言,许多注册会计师的付出和所得存在不对称性。现行的《注会法》第二十八条规定,会计师事务所按照国务院财政部门的规定建立职业风险基金,办理职业保险。

王海兵认为这一条款对注册会计师的合法权益具有保障作用,但力度还不够。他建议增加注册会计师薪酬、休假、继续教育等法律条款,切实维护注册会计师作为劳动者的合法权益。

王海兵最后表示,注册会计师审计是公司治理的四大基石之一,与时俱进修法意义重大而深远。下一步,期待《注册会计师法》进行大修,将执业准入资格、会计师事务所组织形式创新、业务范围拓展、内部治理机制、注册会计师权益维护、执业行为监管等方面纳入《注册会计师法》修订范畴,为新时期注册会计师行业的大发展和审计职能的充分发挥提供坚实保障。

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